Por Gonzalo Gabriel Estrada Cervantes
Uno de los problemas más complejos y de mayor repercusión en los ámbitos jurídico, social y ambiental del país es la persistente situación de irregularidad en la que se encuentran numerosas zonas urbanas asentadas sobre terrenos de propiedad social (como ejidos y comunidades) así como en tierras pertenecientes a la Federación. Esta condición, además de generar incertidumbre legal, limita el acceso pleno a servicios, derechos y oportunidades para miles de personas que habitan en dichos espacios.
Se estima que existen más de tres millones quinientos mil lotes habitacionales en condición de irregularidad, es decir, viviendas construidas en predios que carecen de un título de propiedad con medidas y colindancias definidas, lo cual impide otorgar certeza jurídica a sus poseedores. Al menos un millón de lotes se localizan en el Estado de México, particularmente en terrenos de propiedad social, en bienes nacionales e incluso en zonas catalogadas como de alto riesgo.
Si bien en 1993 se dio inicio al Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares Urbanos (PROCEDE), como resultado de las reformas al artículo 27 constitucional de 1992, dicho esfuerzo a cargo de la Procuraduría Agraria y del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) tuvo como objetivo principal la delimitación de los perímetros ejidales y comunales, así como la identificación de sus tres grandes áreas internas: las tierras parceladas, las tierras de uso común y la zona de asentamiento humano o “fundo legal”, es decir, los solares que conformaban el caserío de los núcleos agrarios.
Sin embargo, en el caso específico de las zonas urbanas, en algunos estados del país solo se delimitó el área general de asentamiento humano, sin realizar la lotificación detallada de los solares al interior. Esta omisión ha generado diversas complicaciones con el paso del tiempo, especialmente si se considera que han transcurrido más de 30 años desde entonces y que el crecimiento demográfico ha sido significativo: en 1992, México contaba con una población cercana a los 90 millones de habitantes, mientras que actualmente se aproxima a los 130 millones.
La creciente demanda de suelo para la construcción de vivienda, tanto en zonas urbanas como en núcleos agrarios —es decir, ejidos y comunidades— ha rebasado, desde 1993 a la fecha, los límites de las zonas de asentamiento humano previamente delimitadas. Este fenómeno ha llevado a que muchas nuevas viviendas se establezcan sobre tierras de uso común y parceladas, lo cual contraviene los principios de un crecimiento urbano ordenado. Esta expansión irregular ha generado un círculo vicioso en al menos tres aspectos fundamentales: la falta de certeza jurídica sobre la tenencia de la tierra, la creciente demanda de servicios públicos, y las limitaciones en su otorgamiento por parte de los tres órdenes de gobierno (federal, estatal y municipal).
Como consecuencia, se ha producido un déficit fiscal, particularmente a nivel municipal. Muchos ayuntamientos, especialmente los de menor tamaño, se ven rebasados en su capacidad para proporcionar servicios públicos básicos. Esta incapacidad se agrava por una limitada recaudación del impuesto predial, lo que convierte a estos municipios en “los hijos pobres del federalismo”, dependientes casi exclusivamente de las participaciones federales para cumplir sus funciones.
En un intento por ordenar el crecimiento urbano en zonas de propiedad social, se han explorado diversas alternativas, como la vía expropiatoria seguida de la titulación individual de los solares a favor de sus poseedores, y en menor medida, mediante programas directos de regularización. Sin embargo, estos esfuerzos se han visto obstaculizados por la insuficiencia técnica y presupuestaria de los órganos de gobierno responsables.
Por lo anterior, resulta urgente una reforma integral, particularmente a la Ley Agraria y a su reglamento en materia de ordenamiento de la propiedad rural. Dicha reforma debe permitir la flexibilización de los mecanismos de regularización de los asentamientos humanos en propiedad social, reconociendo formalmente los lotes que, por razones demográficas y sociales, se han ido conformando con el paso del tiempo, al igual que se hizo en su momento con el Programa PROCEDE.
De manera paralela, y por disposición del Poder Legislativo, podría establecerse un fondo especial destinado a que los estados y municipios puedan acceder a recursos financieros para llevar a cabo las mediciones técnicas necesarias. Estos trabajos podrían realizarse mediante procesos de licitación pública, lo que permitiría avanzar con mayor agilidad en la regularización de lotes y la posterior expedición de títulos de propiedad en favor de los poseedores. Con ello, se otorgaría certeza jurídica sobre la tenencia de la tierra, facilitando la celebración de actos y contratos válidos, así como el incremento del valor patrimonial de los inmuebles regularizados.
Más importante aún, una vez que las zonas de asentamiento humano hayan sido formalmente regularizadas, los gobiernos municipales tendrían la posibilidad real de incorporar estos predios al catastro y, por tanto, de recaudar el impuesto predial correspondiente. Este ingreso fiscal es clave para garantizar la prestación de servicios públicos mínimos e indispensables a los habitantes de dichas zonas.
Lo anterior requiere no solo voluntad política, sino también una transformación administrativa sustantiva y, en última instancia, reformas a la Ley Agraria que permitan flexibilizar los mecanismos de regularización. Es necesario asumir que muchas de estas situaciones no tienen marcha atrás, y que el Estado debe responder con instrumentos normativos y operativos adecuados a la realidad territorial y social que hoy enfrenta el país.
